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陕西贫困县实行15年免费教育 据称财力不差

发布时间:2011年11月09日 09:43 | 进入三农论坛 | 来源:红网-潇湘晨报 | 手机看视频


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宁陕实施蛋奶工程,家长每学期交60.2元,孩子可每天吃一个鸡蛋、一袋牛奶。图/记者张轶

  7.4万人口,地方财政收入3075万元(2010年数据),这是陕西安康市宁陕县的家底。作为国家级贫困县,宁陕“动用四成地方性财政收入”,率先实现15年免费教育,即学前3年、义务教育9年、高中3年学费全免。

  “贫困县15年免费教育”消息传出,引发好评如潮,有评论认为:“教育问题已不是财政问题,而是当地领导干部的观念、决心问题。”

  事情果真如此?拿2010年来说,宁陕县教职工878人,财政收入3075万元,这笔钱连支付教职工工资都不够,如何实现免费教育?

  其实,这项轰动政策的背后,暗含一个“文字游戏”,同时也引出一个问题:在各种引人瞩目的“民生工程”背后,政府该如何理财?

  本报记者 谭君 陕西报道

  A 免费教育引发热捧

  宁陕县位于西安以南,从西安出发走高速公路需要3小时。

  这是个小县城,走在城区任何角落,几乎都可以听到汽车站那口大钟的整点报时。城区只有一两万人,所以直到今年才开通公交车。全县也只有一所高中。

  就是这样一个县,因为实行从幼儿园到高中教育学费全免政策,被认为是一个非常具有幸福感的地方。

  10月19日下午,在离城区18公里的筒车湾镇幼儿园,记者见到了多位来接孩子的家长。

  他们介绍,每个学期只要给孩子交60.2元生活费,孩子就可以每天吃一个鸡蛋、一袋牛奶;另外,今年起,孩子的保育费也不用交了。这些减免费项目对于他们来说,负担确实小了很多。——2010年度统计数据显示,宁陕县年人均收入只有3812元。

  实际上,免除保育费并非宁陕县的创举,这是陕西今年在全省推行的举措,只不过,陕西省的优惠面是“学前一年”,而宁陕县将优惠推广到了“学前三年”。“蛋奶工程”也是陕西全省推行的举措,只不过,陕西省的优惠面是“义务教育阶段”,而宁陕县将优惠推广到了幼儿园和高中教育阶段。2010年,宁陕县财政为“蛋奶工程”开支281万元。

  不只是幼儿园学童可享受优惠,宁陕的职高和高中也分别从2008年、2009年起免学费。2010年,宁陕县财政为此开支365万元。宁陕县县委宣传部提供的材料显示,学生上普高的平均费用为每年7000元,学费免除后,每年能省2000元。

  另外,宁陕是山区,部分学校条件不好,县财政还拨专款给学校,为学生提供热水、热饭、热汤、热菜。“四热”举措在2010年县财政清单上,花费83.59万元。

  为了提高教学质量,使孩子们能安心在本地而不是远赴安康、西安上学,2010年,宁陕县又拿出500万元给全县各学校购买仪器设备等教学设施。

  除此之外,宁陕县还特别重视对教师的培训、奖励,每年有100万元固定开支。

  综合以上开支,再加上一些零碎支出,2010年,宁陕县为教育共投入1329.59万元,其中不包括教师工资开支。

  而宁陕县2010年地方财政收入仅为3075万元。

  在相关媒体的报道中,这两个数据被组合,得出了宁陕县“教育花费占财政收入43%”这一结论。宁陕县提供的材料介绍,国家公共财政教育支出占总支出比重为12.5%。这两个百分比一对照,毫无疑问,宁陕远高于国家水平。

  财力充裕的贫困县

  宁陕县共有878名教职工。县财政局副局长周康礼介绍,“一个教师一年要4.5万元,这就是4000多万元”,加上这笔教师工资,2010年,该县用于教育的开支达6781万元。

  但是,宁陕县2010年地方财政收入仅3075万元。也就是说,凭该县的财政收入,连支付教师工资都不够,怎么有钱办免费教育?相关媒体怎么会得出宁陕县“教育花费占财政收入43%”这一结论呢?

  中国教育支出绩效评价中心研究员、上海财经大学公共经济与管理学院(微博)马国贤教授说,“教育花费占财政收入43%”这样的计算方式是不科学的,“不同口径来源的数据不能这样比较,否则,按照其3075万财政收入、6781万教育支出算,是不是200%的钱用在教育上?”

  一个容易被“免费教育”拥趸者忽视的常识是:一个地方的财政收入并不等于其地方财力。具体到宁陕县,2010年,该县财政收入仅3075万元,但其财政支出达4.6332亿元。也就是说,如果按该县财政支出计算,教育支出只占了极小一部分。

  宁陕县的财政收入这么少,怎么会有10倍于此的钱支出?原因在于上级转移支付。

  上级转移支付是指中央对地方的转移支付,目的在于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,均衡地区间财力差距,实现地区间基本公共服务能力的均等化。上级转移支付主要分为一般性转移支付和专项转移支付两类。

  “地方财政收入与地方财力是两个概念,后者除了本级财政收入,还包括上级转移支付的财力。”马国贤说。

  记者查阅宁陕县2008年—2010年财政收支预算执行情况发现,该县每年获得的上级转移支付收入是其地方财政收入的10倍以上。

  以2010年为例,该县一般预算收入(即本级财政收入)3075万元,税收返还收入335万元,一般性转移支付补助收入1.9859亿元,专项转移支付补助收入2.1571亿元,再加上债券、上年结余等收入,该县2010年的可用财力达4.8233亿元。

  从数据中还可看出,2008年开始,宁陕县一般性转移支付补助收入每年递增2200万元。

  也就是说,宁陕县虽然地方财政收入低,但其地方财力并不差,单从账目上看,宁陕县并非“贫困县”,尽管它2004年就被定义为“国家扶贫开发工作重点县”。

  C 可持续性打问号

  宁陕县财力不薄,但是,仔细分析该县的财政状况,其免费教育的可持续性问题,令人生疑。

  马国贤表示,在免费制度问题上,国家根据财力的可能,采用“最低公平”的供给标准,如果地方政府提高免费标准(如“蛋奶工程”)和扩大范围(如扩大到高中阶段和学前教育阶段),则应按“谁出政策,谁出钱”的等价性原则,由各级地方政府根据财力状况自行决定,“宁陕县有可靠资金来源吗?”

  作为贫困县,宁陕县的财力构成主要是三部分:按财政体制本级政府分得的财政收入,上级政府下拨的一般性转移支付资金,上级政府下拨的专项转移支付资金。

  其中,一般性转移支付主要采用固定项目额度方式,如体制补助,均衡性转移支付,调整工资转移支付,农村税费改革转移支付等,2011年,该县预算以上固定项目分别为128万元、7915万元、3252万元、1297万元。专项转移支付包括义务教育各专项资金、农村卫生院建设和农村社会资金、农业、林业、水利专项、天然林资源保护工程专项等,2011年,该县天然林资源保护工程补助1296万元,汉丹江流域生态补偿转移支付3036万元。

  上述提及的数项转移支付的款项就达到了1.7亿元,占宁陕县当年预算可用财力60%。

  “但是,由于专项转移支付的钱必须专款专用,因此,理论上是不可能成为该县扩大教育支出的资金来源的。”马国贤分析,宁陕县支撑免费教育政策的资金,只能有三个来源:一是从农村义务教育转移支付中因近年来学生数减少而节省的资金;二是新增的财政收入;三是挪用其他专项的资金。“看来,该县扩大教育免费范围的资金,至少一部分来自第三种情况。”

  马国贤认为,尽管我国的转移支付制度不尽合理,但应当明确的是,“挪用上级的专项资金是违反财政纪律的行为,应当查处,而不是肯定。”

  [数据]

  2010年宁陕可用财力4.8233亿元

  本级财政收入 3075万元

  税收返还收入 335万元

  债券、上年结余等收入 3393万元

  一般性转移支付补助收入 1.9859亿元

  专项转移支付补助收入 2.1571亿元

  D 政府的1.37亿负债

  在“上级转移支付”支撑下,宁陕县的钱也并非多得没有地方花。

  根据2010年宁陕县财政局局长在县人大会议上的财政预决算报告,截至2010年底,该县县乡政府债务余额达到1.37亿元。

  在2008年的财政预决算报告中,宁陕县的历史欠债主要有四个方面:一,各项建设性工程严重超预算;二,举借世行贷款余额达3152万元;三,近年来大力改善农村公路通行能力,完成省政府下达的通村公路建设任务等,造成资金缺口大,仅交通系统就形成债务4180万元;四,农村义务教育和医疗卫生机构建设债务依然占据较大比例。

  债务没有清理的原因是“没有建立统一的债务举债审批程序,各级各部门随意举债行为时有发生”。

  这些欠债如何还?宁陕县近三年的财政预决算报告并没有明确提出要解决问题,只是表示:“由于自身经济发展缓慢,地方财政收入总量小且增长乏力,也未建立偿债准备金,依靠自身力量难以化解,财政运行风险很大”。

  自身的债务指望上级财政解决,马国贤不认可这种方式,“最终导致的结果是利滚利,越借越多。”

  由此,马国贤认为,宁陕县在有较大财政赤字且无力消化的情况下,扩大免费教育范围,其政府预算“违背了国家会计制度的谨慎性原则。”实际上,按照1994年我国改革的分税制财政体制,宁陕县政府预算只有在支出的安排上不超过可用财力,不出现财政赤字,支出方向符合政府职能和国家政策要求等,这样的预算才是合理的。

  在采访中,记者还得到了宁陕县财政局今年10月作出的一份统计表。该表统计了宁陕县教育支出占全县GDP、财政支出比重的情况。

  国际上一般以教育支出占GDP比重来衡量该国对教育的重视程度。我国正在努力的目标是4%,而在宁陕县,2008年此项比重已达到4%,2009年、2010年均已超过5%。不过,作为一个工业不发达、接受生态补偿的贫困县,2010年,宁陕县的GDP刚过10亿。

  马国贤认为,这样的统计没有意义,教育支出占GDP比重是用于衡量一国教育投入的指标,而不是考量地方的执行性指标。“按此计算,中西部地区农业县大多超过4%,有的甚至达到8%,这一数字既不足以说明该县重视教育,也不能说明该县的教育资源充裕。”

  在马国贤看来,宁陕县能成为一个免费教育的样本,显然是“偷换概念,人为地制造轰动效应”,“宁陕县的免费教育经验不具有典型性。不过,如果它作为一个案例讨论县级政府应如何理财,这是有价值的。”

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