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农村低保政策的协同与衔接

发布时间:2011年11月29日 10:26 | 进入三农论坛 | 来源:中国社会科学报 | 手机看视频


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  2007年国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》提出,农村低保制度“要与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会保障政策、生活性补助措施相衔接”。鉴于此,我们要关注农村低保制度与其他社会政策的协同问题,以提高其运转绩效,提升农村社会政策的系统性与协调性。从农村低保制度的政策文本和实际运行来看,它主要与扶贫开发政策、农村五保制度、农村新型合作医疗制度和教育制度存在较强的制度关联。根据笔者的实地调研和文献分析,由于这些政策和制度的出台时间、目标群体、实施范围、执行力度、功能定位各不相同,它们在实际运行中显现出诸多协同难题。

  提高贫困人口自我发展能力

  农村低保制度和农村扶贫开发政策是当前解决农村贫困问题的两项重要政策。两项政策在人群定位和功能定位等方面存在着一定程度的差异,农村低保维持基本生活,重点针对没有劳动力或者主要劳动力丧失劳动能力,以及居住在自然条件恶劣地区的贫困家庭;扶贫开发促进发展,重点针对有劳动能力、能够接受市场扶持并通过自己劳动脱贫致富的家庭。前者指向绝对贫困,后者指向相对贫困;前者带有明显的救助特性,后者则关注能力提升。在理论状态上,两者应该可以达致较好的有机衔接与良性互动状态。

  不过,这需要一个很重要的中介机制和联结条件,就是绝对贫困人口在通过农村低保制度解决了基本生活问题,并初步获得发展能力之时,开发式扶贫政策能否及时跟进,以及农村低保制度无法解决的贫困人口能否进入开发式扶贫政策体系之中。具体而言,虽然农村低保可以使贫困人口的基本生活得到保障,但那些有劳动能力的贫困人口,也不应当满足于长期享受低保。国家有责任通过开发式扶贫帮助他们发展经济能力、增加收入,过上更好的生活;由于当前农村低保标准低、覆盖面窄,在农村绝对贫困人口之外还有大量刚刚越过温饱线、基础很不牢固的低收入人口,他们无法被纳入农村低保范围,开发式扶贫必须弥补这一制度空缺。

  同时,当前农村贫困人口日益显现出分布分散化、致贫原因多样化、绝对贫困人口边缘化等新特征,开发式扶贫也面临着战略和方式上的调整,其基本导向是从以区域为主转向以人员为主,并进一步细化到对生存性贫困人口与发展性贫困人口实行不同的政策。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对这两类群体分别提出“重点提高农村贫困人口自我发展能力”和“对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助”的差异性政策。在农村低保制度在全国范围全面展开的新背景下,对农村低保制度和扶贫开发政策作出适当划分并实现有效衔接势在必行。

  低保对象甄别要注意新致贫因素

  在农村社会救助体系中,贯彻执行期最长的就是农村五保制度。该制度建立于1950年代,后来逐步规范化,1994年国务院出台了《农村五保供养工作条例》,对保障范围和要求作出了详细规定。然而,该项制度保障对象过于狭窄,只限定为“鳏寡孤独”。农村低保制度建立后,农村社会保障范围和对象大大扩充,不过又出现了两项制度之间的衔接问题。按照农村低保制度的对象识别机制,农村五保户是最主要的生活困难群体,应该被纳入其中。但在不少地方,由于五保待遇高于农村低保待遇,五保户都没有被列入农村低保对象。从长远角度考虑,随着经济发展和农村低保标准的提高,两种制度分开运行的实际意义不大,而且这也会分散农村救助资源、增加管理成本,降低农村社会保障制度的综合运行绩效和整合能力。因此,在农村低保户识别中对五保户进行关照是农村低保制度执行中的应有之义。

  在当前的农村贫困领域,有两个现象应高度重视:一是因病致贫、因病返贫;二是因学致贫、因学返贫。根据2003年第三次国家卫生服务调查结果,因疾病导致贫困的比重在所有致贫原因中上升幅度最大,从1998年的21.6%上升到2003年的33.4%,5年中上升了11.8%。尽管2009年2月公布的第四次国家卫生服务调查结果表明,“因病致贫、因病返贫”的现象有一定程度缓解,但从总体上看,疾病仍然是困扰农民基本生活的主要因素。另外,由于近年农民子女入学年限不断拉长、层次不断提升以及教育收费标准的提高,农民家庭教育费用的支出日渐高涨,因子女教育费用支出而陷入贫困或返贫的现象日益突出。而且,教育不仅是农民当前致贫和返贫的风险,更是贫困代际传递的一个重要因素。

  而在目前农村低保制度的对象甄别和标准确定中,家庭收入很难将医疗和教育因素纳入其中,其目标定位也主要在于解决基本生活问题。现有的农村新型合作医疗制度很大程度上还难以从根本上满足农民的医疗需求,教育体系上的救助措施也比较有限。因此,如何实现农村低保制度与新农合、教育制度之间的衔接就成为一大难题。

  总而言之,由于各项农村社会政策的目标与绩效的复杂性、多样性和差异性,它们之间可能会出现不一致甚至相互抵牾的状况,这就导致政策难以发挥应有的效应;抑或由于某项政策在设计之初没有充分考虑与其他政策的有效衔接和良性互动,从而不利于激发各项政策的最大绩效。在农村社会政策的制定与实施过程中,应兼顾战略考量与策略选择,注重社会政策体系的衔接与联动,着力构建一套包容性强、具备可持续性的农村社会政策体系,这既可有效地避免政策之间的重合问题,又能提高政策运行的效率和效度。

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