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农业与WTO

发布时间:2011年12月13日 11:27 | 进入三农论坛 | 来源:21世纪经济报道 | 手机看视频


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   迄今入世10年,中国农业及其粮食领域发生了哪些变化,又如何衡量和评价这些变化?
回答上述问题不太轻易。假如简单比较入世前后农业和粮食生产的水平,显然是不合适的,因为同一时期,中国发生了许多影响农业和粮食生产的政策变化,如取消农业税、粮食直补、良种补贴、农业生产资料综合补贴等措施,以及加强对农田改变用途的操纵等等。

  实施上述政策的时间与加入世贸组织差不多在同一时间区间。因此,无论是农业生产还是农民收入的总量度,都不能用来评价加入WTO的结果。

  但单纯从进出口的角度看,仍有变化值得关注。

  如加入世贸组织带来农产品进出口同时大幅度增加,表明对农业及农副产品加工业的结构产生了巨大影响,这应当是提高了资源配置效率,让中国有或将根据世界市场要求改变生产结构,进而从世界市场上取得更大的经济效益。

  另一方面,随着入世后与全球经济联系的深入,有关中国粮食安全问题以及转基因技术在农业生产中的应用向来为社会各界高度关注。

  带着这些问题,我们专访了南京农业大学钟甫宁教授。钟甫宁1982年毕业于南京农业大学农业经济学系,是改革开放后中国首批农业经济学毕业生,并于1989年获得加拿大曼尼托巴大学农业经济系博士学位。由于同时担任国务院学位委员会农林经济治理学科评议组召集人,并在联合国粮农组织、国际食物政策研究所担任顾问,他无疑是回答中国农业在加入WTO之后变动关系的最佳人选。

  入世考验中国制定农业政策的能力

  《21世纪》:从最直接的影响看,入世后对中国的农业以及粮食生产都产生了哪些变化和影响?

  钟甫宁:加入世贸组织后,最直接的影响是贸易结构和数量,所以比较合适的评价标准应当是入世前后农产品贸易的变化趋势有无变化。

  然而,农产品贸易的范围包括哪些种类的商品仍然完全难以统一:仅仅包括初级农牧产品,还是也包括以农副产品为原料的加工制成品?林木产品及其制成品是否包括在内?不同的统计口径会得出不同的结论。

  仅从国家统计数据表明,加入世贸组织前7年期间我国农产品出口总额从265亿美元增加到347亿美元,同期农产品进口总额从162亿美元增加到287亿美元,顺差从103亿美元减少到60亿美元;加入世贸组织后8年期间我国农产品出口总额从347亿美元增加到873亿美元,同期农产品进口总额从287亿美元增加到837亿美元,顺差减少到36亿美元。

  这一组数据的对比表明,入世后中国农产品进出口的增加均十分显著,而顺差的减少并不明显,至少其减少的速度没有明显变化。

  《21世纪》:对中国来说,哪些变化是直接有益的?

  钟甫宁:从农产品贸易结构变化看,植物产品和动植物油脂的进口大幅度增长,木浆和纸制品的进口增长也很明显;出口增长最快的是食品和皮革制品,木制品和纺织品也有所增长。

  这一变化完全符合国情,即增加土地和水资源密集型产品的进口,同时增加劳动力密集型产品的出口,可以提高资源配置效率,用有限的资源生产出更多的产品。与此同时,从初级产品向加工产品的转移不仅有利于更充分地利用劳动力,也有利于增加产品的附加值,乃至于有利于产业的升级换代。

  当然,没有入世也或将发生同样的贸易结构变化;但是,入世前后变化速度的显著差异多少能说明加入世贸组织对我国农产品贸易结构的变化产生了重大影响。

  总体利益的提高不代表各部分的利益都增加。大量进口初级产品说明世界市场初级农产品的价格低于海内市场,因而对初级农产品的生产必然造成一定的冲击,短时间内压低涉及农产品的价格、减少该产品生产者的收入。

  但是,农产品加工制成品出口的增长有利于扩大劳动力密集型产业的就业,因而有利于劳动力转移并通过非农就业增加农民收入;经过一段时间的调整,受冲击初级产品的生产或将会减少,一部分土地、水和其他资源或将找到更有利的利用方式,生产其它有利可图的产品。因此,农产品贸易结构的改变一方面增加了结构调整的压力,另一方面也增加了结构调整的机会;短期的冲击或将带来长期的收益。合理的政策应当帮助农民调整生产和就业结构,而不是简单保护现有生产。

  此外,加入世贸组织、进一步融入世界市场的另一个重大影响是价格的变动。农业生产受自然界的影响很大,而要求及其增长则相对稳定,因而产量的变动必然带来价格的波动,即使完全封闭的海内市场也无法避免因产量变化而导致的价格波动。

  融入世界市场以后农产品价格的变化不仅受本国生产波动影响,还要受主要进出口国生产波动的影响。假如海内外生产的波动方向相同,国外的波动幅度更大,本国的价格波动就或将因融入国际市场而加剧;相反,假如海内外生产波动方向相反,或者国外波动幅度较小,加入国际市场反而可以减少海内市场的价格波动幅度。

  《21世纪》:你认为其中是否存在不利方面?

  钟甫宁:假如说加入世界贸易体系对缩小价格波动幅度有什么不利影响,那就是国家短期内限制价格波动的能力受到重大挑战,不那么轻易采取限价措施。

  但是,无论限价措施的本意如何,其长期效果或将适得其反,即限价或将导致更长时期的供不应求,很难说价格上涨和供给短缺哪种情况更好。采用补贴的方式维持低价只不过是把消费者的负担转嫁给纳税人而已,它不或将消除生产波动的后果,只是改变了生产波动的受害人,同时增加了大量的行政成本,也或将产生寻租的机会。

  因此,加入世贸组织的一个重大影响是国家和大众都应当转变思维方式,接受市场经济必须接受价格波动,价格波动是市场配置资源的方式,也是市场调节供求的方式,对弱势群体的保护应当尽量减少对市场机制的干扰。比如,基本食品价格上涨时限价不如对低收入者给予收入补贴。单纯限价或将加剧、延长供不应求的状况,相比于所有人通过价格补贴获得补偿,收入补贴可以针对特定弱势群体,降低行政成本,也减少对市场的干预。

  假如全球资源可以为我所用,

  我们为什么要拒绝呢?

  《21世纪》:入世与中国的粮食市场开放,这两者的关系如何理解?

  钟甫宁:上世纪70年代中期联合国粮农组织提出了一个粮食安全的定义,大意是任何人任何时候都能买得到也买得起维持积极生活和经济活动所必需的足够的食物。

  这一概念被广泛接受,同时也进一步完善,加入了营养和品质安全方面的内容。无论如何,它关注的重点是消费者获得充分食品的或将性是否有保障,至于这些食品的产地是本地、本国还是异国他乡并不重要。

  无论从经济进展还是人民福祉的角度看,假如目的是保障粮食安全而不是像日本那样保证粮食生产者的收入,是否需要开放粮食市场不仅取决于中国能否生产满足全国人民需要的足够食物,而且取决于生产足够食物所必须付出的成本和其它代价。

  假如中国不仅能够生产出足够的食物,而且生产成本低于世界市场价格,无论是否开放粮食市场结果都一样,中国不仅不会进口粮食,相反,或将还会出口剩余部分。

  但是,假如中国无法生产出足够的粮食,那么,进口是不可避免的,除非我们愿意回到通过发放粮票、油票和肉票等等来严格限制消费的年代。或者,中国虽然能够生产足够的粮食,但是,增加的成本或将很高,例如像日本那样高出世界市场价4-5倍甚至更多,我们是否愿意为粮食及相关食品的消费支付如此高昂的价格?或者缴纳同样甚至更多的税收以便经过国家补贴的转移渠道维持低价?

  同时还自得识到,增加粮食生产必然要争夺本来用于其他商品生产的资源,其他商品的供给量也会减少,价格也会上升,生活水平和收入增长速度都将相应下降。

  我们必须认清一个无法改变的现实:中国人均耕地面积只有世界水平的40%,人均淡水拥有量只有世界水平的28%。假如缺乏某种资源,就应当通过贸易,用自己富裕资源所生产

  的产品交换自己稀缺资源所生产的产品。土地和淡水是中国的稀缺资源,就应当用劳动力密集型产品交换土地和水资源密集型产品,包括粮食和其它一些农产品。否则,其代价必然是降低国民经济的增长速度,降低人民收入和生活水平的增长速度。

  我们曾经很自豪地宣称中国用世界7%的耕地养活了世界22%的人口。从为世界作贡献的角度、为全球生活在贫困线以下的缺粮人口做贡献的角度,我们确实可以引以为豪;但是,经济上的代价和牺牲很大,过度使用边际土地和大量使用农药化肥更加剧了未来的可持续进展的难度。假如有世界市场、全球资源可以利用,我们为什么要拒绝呢?

  《21世纪》:入世后,中国粮食安全的话题向来被高度关注,你怎样看待这个问题?

  钟甫宁:由于资源与人口的矛盾,非常有必要全面探讨粮食安全的概念和相关政策。

  首先,不能把粮食安全的概念简单定义为一定比例的粮食自给率,更不能把粮食自给率当作一种政治口号甚至类似宗教信条一样的东西,而应当把它和进展经济、增加收入的目标放在一起通盘考虑。

  假如把粮食自给率当做科学研究的对象,就应当全面考察实现的条件和手段:需要多少土地、淡水、化肥农药和机械投入等等,必须考虑这些要素的可获性和经济成本。粮食禁运是主张保证粮食自给率的最重要理由;但是,中国能源的外贸依存度更高,发生粮食禁运的时候是否同时也会面临能源禁运?中国是否还能生产出必要数量的化肥农药?

  其次,应当承认粮食安全是一个高度重要的概念,尽管不能机械地规定为一定比例的自给率,因而仍然需要讨论如何加强食物供给的安全,包括数量和价格。

  比较科学的做法是尽或将优化进口食物的种类和来源地。无论从政治还是心理因素考虑,假如需要大量进口食物,应当按照先油料、再饲料,最后口粮的顺序;而这一顺序恰好与我国农业生产的比较优势相符合:过去十多年有了的进口大幅度增长,近两年饲料的进口开始增加,而口粮依然保持高度自给。因此,进口食物种类的问题无需特殊关注。

  为了提高粮食安全的保障程度,进口来源地应当尽量多元化。这一点在现实中也已经得到较好体现,比如大豆的进口总量中来自于美国和南美的差不多各占一半。进口来源地多元化的方针应当和农业国际合作的努力相结合。今后增加农业特殊是粮食产量的最大潜力在南美、非洲和中亚。而这些地方扩大生产的潜力依靠于对农业基础设施建设的投资和农业生产技术的合作。假如我们通过对外合作的方式提高了这些地区的粮食生产潜力,就提高了全球的粮食供给,当然也提高了我国的粮食可获性和粮食安全保障程度。

  未来需降低农业部门资源和劳动力的比例

  《21世纪》:WTO正将全球经济体之间的联系推向深入,中国农业下一步应该如何进展?

  钟甫宁:尽管多哈回合久拖不决,世界经济一体化仍然是不可逆转的大趋势。由于土地和淡水资源的约束,中国永远不或将成为农产品大量、全面出口的国家。尽管以日本、欧盟为代表的一些国家对中国农产品进口设立的重重障碍,也不能确定多哈回合能否实质性减少技术性壁垒,由于资源约束,总体上对中国农业进展影响不大。

  中国农业不或将靠出口拉动,外部壁垒或将在特定时期影响特定产品的生产,但生产者有或将调整生产,转而以海内为目标市场。同样,由于资源约束,进口大量占用土地和水资源的农产品也是必然的结果,严格限制农产品进口不仅损人,更害自己。

  因此,今后将继续保持过去的趋势:不断增加加工食品和纺织品等等以农产品为原料的劳动力密集型产品的出口,同时增加土地和水资源密集型产品的进口,中国的农业继续向高附加值产品的方向调整结构。

  通常说中国的农业是弱势产业,中国农民是弱势群体,需要保护、需要国家支持。但是农业生产报酬低、农民收入低的根本原因不在于农业产业本身,而在于农业部门资源和劳动力的比例。目前我国农业部门生产的GDP占全国总量11%-12%,而农业部门就业的劳动力接近全国总量的50%,这就是说,农民人均生产的GDP仅仅相当于全国平均值的四分之一左右。随着经济的进展,农业GDP的比重还将继续下降;假如农业部门的就业比重不能相应下降,农民收入低的状况就不或将改变。

  财政转移不仅不能解决根本问题,而且或将造成更加严峻的后果。前面已经提到,日本大米的价格大约是世界市场价格的4-5倍。我们还应当知道的是,作为一个整体日本农民从农业生产中获得的净收入小于日本国家的农业补贴和支出总额。也就是说,日本农业实际上是一个净产值为负值的漏洞产业:日本国家把纳税人的钱转移给农民或用于农业部门以后,经过生产过程,日本农民拿到手的钱不仅没增加,反而减少了。

  我们显然不希望出现同样的结果,何况我们根本无力实行同样的补贴。日本农民只占全国人口的5%,要95%的人补贴5%的人也许可以做到,要50%的人补贴另外50%的人就无法做到了。

  《21世纪》:就目前中国农业的进展看,你最担心的问题是什么?

  钟甫宁:农产品的定价权话题。

  有观点认为,应通过所谓产业重组形成大集团来对抗外资公司,取得农产品的定价权、保障产业安全等,其中一个重要的案例是食用油加工业已经由几家大型外资公司把握 了定价权,直接影响产业安全。

  我们可以发现,大连期货市场的大豆价格与芝加哥期货市场基本同步,这是我国农产品价格与国际市场最接轨的例子。这通常被认为期货市场最接近完全竞争的状态,我们没有理由怀疑那几家外资公司垄断了芝加哥期货市场价格,由于中粮公司和其他许多买主都参与芝加哥期货市场和大连期货市场的交易,我们更没有理由怀疑外资公司垄断了大豆的到岸价格。

  通常的指责是外资公司垄断了加工后产品的价格。那么,它是提高还是降低了食用油批发零售端的价格?由于原料到岸价格相同,假如他们的产品价格高于海内公司将失去市场,海内公司应当没什么可抱怨的;假如低于海内公司,是外资公司效率高、加工成本低,还是不正当竞争的手段、亏本扩大市场份额?前者对消费者有利,我们有理由不理睬海内公司,后者则应当通过法律手段解决,而不是利用民族情绪呼吁非市场干预。

  我们可以看看其他行业的例子。中石油、中石化等公司在海内实现了高度集中,充分享有定价权;可惜,他们无法影响纽约和伦敦期货市场的石油价格,仅仅靠垄断海内价格牟利。电信和移动通讯的例子也大同小异。作为消费者,我们希望食品行业出现类似中石油、中石化或电信、移动通讯这类公司吗?

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