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彭浩然:农民工放弃养老金权益的症结何在

发布时间:2012年03月29日 09:55 | 进入三农论坛 | 来源:东方网 | 手机看视频


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  养老保险关系转移接续关键和难点问题在于,养老保险基金的转移比例是多少,每个省都有自己的考虑,难以达成一致。

  彭浩然 中山大学社会保障研究中心副教授、金融学博士

  最近,经国务院批准,广东省政府正式委托全国社保基金理事会投资运营一千亿元基本养老保险基金。

  此消息一出,引起强烈反响。有人担心养老保险基金是“肉包子打狗有去无回”;也有人认为养老保险基金投资可抵消通货膨胀的不利影响,长期看是利好;还有人指出,广东省养老保险基金出现巨额结余,农民工放弃养老金权益是主要原因。

  以上看法都有一定道理,但并不全面。

  众所周知,自上世纪80年代开始,中国便开始了一场前所未有的人口流动,大量农民从中西部地区涌入东南沿海地区,寻求就业机会,在提高个人收入的同时,为当地经济建设做出了巨大贡献。许多农民工也把劳动所得的一部分寄回家乡,促进了家乡经济发展。“趁年轻时多赚点钱,然后回家乡养老”是当时农民工的普遍想法。

  那时候,正式的农村养老保障制度还基本不存在,城镇职工基本养老保险制度也正处于改革摸索阶段。1997年,我国城镇职工基本养老保险制度从现收现付制向社会统筹与个人账户相结合的混合制转轨。新制度没有对农民工参保问题做出明确规定,加之统筹层次偏低,各地方政府对待农民工参保的态度也有很大差别。在企业方面,由于帮农民工缴费参加社保的成本很高,企业基本没有积极性去做这件事。在农民工自身方面,他们很多人认为退休养老的事还很遥远,自己的工作又不稳定,也不太可能长期留在城市发展,所以他们会要求企业提高工资水平,而不是要求帮他们缴费参加社保。在这种情形下,农民工的参保率很低。

  改革开放以来,广东省是吸引农民工流入最多的地区。据第六次人口普查数据,广东省常住人口有1.04亿人,其中有20.6%来自于省外。从人口年龄结构看,广东省常住人口中15~64岁人口占76.36%。庞大的人口基数和相对年轻的人口结构非常有利于养老保险基金的稳定运行,加上广东省政府一直以来十分重视扩大养老保险覆盖面的工作,所以广东省基本养老保险参保人数和基金结余一直稳居全国第一。

  无可否认,这当中必然包括农民工的贡献。按照现行制度规定,如果农民工能缴费满15年,达到退休年龄后就可以享受正常的退休养老待遇。但问题是,农民工流动性强,对未来缺乏稳定的预期,加上我国城镇职工养老保险制度的高度分割性,就造成农民工在跨统筹地区流动时养老保险关系的转移接续问题十分棘手。这并不是广东省特有的问题,只不过广东省的农民工群体比较庞大,更容易引起关注。在我国基本养老保险制度实现全国统筹之前,这个问题还会始终存在。

  并且,由于涉及多方利益,基本养老保险关系转移接续问题,光靠广东一个省是无法解决的。据笔者了解,广东省政府相关部门曾多次与劳务输出大省就此问题进行沟通,商讨解决办法,但成效不大,且成本很高。举个很简单的例子,一位农民工从广东回到湖南,然后再去上海打工。那么,如果要解决养老保险关系转移接续问题,广东要先和湖南办理接续手续,然后湖南再和上海办理接续手续,非常麻烦。关键和难点问题在于养老保险基金的转移比例是多少,每个省都有自己的考虑,难以达成一致。由于地方政府之间缺乏有效的制度安排,农民工无奈选择退保,所以,在东南沿海地区,每到年关就会出现农民工排队退保的现象。

  农民工退保对于自身利益是有损害的,他们只能带走个人账户那部分钱,企业缴纳的社会统筹部分继续留在当地。这种局面,是农民工的高度流动性与现行养老保险统筹层次偏低的现状不相适应所造成的,加上地方政府之间缺乏协调机制,基本养老保险关系转移接续问题在很长一段时间内无法解决。为了切实保护农民工的权益,2009年底我国出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下简称《暂行办法》),对参保人员(包括农民工)跨省转移基本养老保险关系时转移资金的比例、待遇领取地等问题做出了明确规定。尽管《暂行办法》在具体操作上还存在不方便之处,但毕竟有据可依了。

  毋需否认,广东省目前基本养老保险基金巨额结余中确有一部分来源于农民工退保后留下的社会统筹部分缴费。但笔者认为,这个比例不会很高,因为大部分农民工并没有放弃自己的养老金权益,而是留在广东继续工作,其人口数量要远比退保的多。这部分农民工在缴纳养老保险费的同时,也积累着自己未来的养老金权益。《暂行办法》实行后,农民工不能轻易退保,缴费年限可以合并,缴费记录及个人账户全部有效。换句话说,政府对农民工的每笔缴费都肩负着未来给付养老金的义务。

  从长远来看,广东省基本养老保险基金巨额结余只是暂时现象,且符合经济发展规律。等到大批农民工达到领取养老金待遇条件时,广东省基本养老保险基金将会出现一个支付高峰。如果不趁现在养老保险基金有结余时拓宽投资渠道、获取长期稳定的收益来抵消通货膨胀的不利影响,广东省政府很有可能无法满足农民工未来养老金的发放要求。在这种背景下,广东省政府未雨绸缪,正式委托全国社保基金理事会投资运营千亿基本养老保险基金。这不仅能提高广东省基本养老保险基金抵御风险的能力,还为兄弟省份管理运营地方养老保险基金提供了参考借鉴。

  当然,地方政府还需要进一步想方设法增强外来人员的归属感,让他们能安居乐业,减少人口无序流动,并信守承诺,按照制度规定为符合条件的农民工提供养老保障,而养老保险基金委托投资运营正是为了实现这个目标在做准备。最终,随着户籍界限的打破和养老保险全国统筹的实现,农民工基本养老保险关系转移接续问题也将不复存在。希望这一天早日到来。

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