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新形势下中国土地管理面临的新问题和应对措施

发布时间:2012年05月02日 15:08 | 进入三农论坛 | 来源:中国社科院 | 手机看视频


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      在我国人多地少的基本国情下推进工业化、城镇化建设,集约与节约用地尤为重要。我们必须健全最严格的土地管理制度,坚决守住耕地红线,综合提高土地利用效率,使有限的土地资源为经济社会持续发展提供支撑。

  一、当前我国土地管理面临的新情况新问题

  一个时期以来,我们开展集体建设用地流转试点,在明晰产权关系、确定流转条件、规范流转形式、合理分配收益等方面进行了积极探索。但也要看到,我国在土地资源利用和管理方面还存在一些亟待解决的问题。

  耕地逐年减少,守住18亿亩耕地红线的任务艰巨。2001年至2010年共减少耕地1.59亿亩。目前我国人均耕地只有1.3亩,1/3省市人均不足1亩,666个县低于联合国确立的人均0.8亩警戒线,463个县低于人均0.5亩的危险线。特别是农民修建房屋相互攀比,“一户多宅”现象普遍,加上农村大量劳动力外出打工和耕地抛荒等因素,目前我国耕地每年以近700万亩的速度锐减。

  一些地方政府热衷于“卖地”,各种“圈地运动”不断升级。从客观上看,工业化、城镇化进程的加快,必然带来建设用地的急剧增长。据统计,1990年至2010年,全国城市建成区面积增加了2.5万平方公里以上,约占耕地减少总量的20%。从主观上看,在经营性用地实行“招拍挂”后,土地出让收入大幅增长,形成“土地财政”,这就刺激了地方政府“卖地”积极性。特别是有的地方为了招商引资,尽力满足对方的占地需求,造成土地资源的浪费。

  土地质量下降,生态环境恶化趋势未得到根本扭转。我国的水土流失十分严重,目前每年以1万平方公里的速度递增。全国荒漠化面积达262.2万平方公里,占国土总面积的27.3%,遍及13个省区市,近4亿人口受到影响。我国还是世界上公认的少水国家,淡水资源仅占世界的8%,人均水资源只有世界平均水平的1/4。目前,每年因缺水造成粮食减产1000亿公斤左右,约8000万农村人口和4000多万头牲畜饮水困难。此外,城市三废(废气、废水、废渣)和农药、化肥、农膜、生活垃圾等污染源增多,也在一定程度上造成土地质量下降。

  征地拆迁矛盾突出,成为影响社会稳定的严重问题。目前征地一般沿用计划经济时期的政府强制办法,而供地采取的是市场经济体制下有偿出让形式,这一“双轨制”的存在,使矛盾、纠纷增多,有的地方甚至出现了极端行为和群体性事件。据统计,目前征地拆迁的矛盾纠纷,占上访案件总数的33.1%。在征地过程中,暗箱操作、贪污受贿、权钱交易等腐败行为屡见不鲜。2010年,全国发生违法用地案件达5.3万起,涉及土地面积41.8万亩,其中占用耕地16.4万亩。

  土地监管存在漏洞,现行土地管理体制机制有待完善。现行的“条块结合”的土地管理体制,使土地管理部门很难对本地区土地违法违规行为实施监管。这是一些地方城市建设过度扩张、项目不合理占地的重要原因。此外,《宪法》、《土地管理法》规定征地是因“公共利益”需要,但未对“公共利益”做出明确界定,其解释权掌握在实施征地的各级政府手里,以至于房地产开发、工业园区、各类楼堂馆所都以“公共利益”的名义来征地。

  二、强化土地管理的目标和要求

  上述情况表明,实现土地供给与需求的平衡是一项重大而紧迫的战略任务。需要我们采取最严格的土地保护制度,强化土地资源集中统一管理,有效推进征地制度改革,完善监管机制。当前,要特别注重处理好四个关系。

  处理好保护耕地与统筹城乡经济社会发展的关系。人多地少是我国的基本国情,土地稀缺始终是根本性约束因素。我国的土地管理制度,必须具备保护耕地与统筹城乡经济社会发展的双重功能。既要保证农业发展特别是国家粮食安全的需要,又要考虑工业化、城镇化发展日益增加的用地需要,形成节约用地和推进经济社会发展的双赢局面。

  处理好保护耕地与生态环境建设的关系。解决13亿多人口的吃饭问题,任何时候都是头等大事。同时,我国已向国际社会承诺,到2020年森林保有量比2005年增加4000万公顷以上,2050年森林覆盖率稳定在26%以上。这就需要处理好保护耕地和退耕还林、加强生态文明建设的关系,坚持当前用地和长远考虑相结合,不以透支子孙后代的土地资源来求发展,保持土地资源的代际公平和永续利用,在不突破耕地红线前提下,加大生态功能的土地复垦力度,不断拓展国土绿色空间。

  处理好城镇化建设与保护居民合法土地权益的关系。我国已进入加快推进城乡一体化建设的关键时期,2011年,我国城镇化水平已达51%,今后还将快速发展,城镇建设用地势必持续增加。但推进城镇化建设也要循序渐进、量力而行,不能超越现实经济社会发展水平一哄而上,不能脱离实际搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”,更不能以牺牲居民合法土地权益和社会稳定为代价。

  处理好土地管理制度建设与加强日常监督落实的关系。我国统筹城乡土地管理的基本法规和政策体系已经建立,《土地管理法》明确规定了土地用途管制、耕地保护、征地补偿等基本制度。要从根本上解决建设用地猛增和征地拆迁矛盾增多的问题,必须大力加强土地监管的权威性,健全奖惩机制,对未批先用、少批多用、违规建筑等非法占地行为,必须采取依法没收、拆除等强制措施,不能以“补办手续”而过关。

  三、进一步加强土地管理的建议

  一要坚持和完善最严格的耕地保护制度,坚决守住18亿亩耕地红线。重点做好基本农田划定和农村集体土地登记等基础性工作,同时加快建设国家标准的永久性基本农田。健全耕地保护补偿长效机制,对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴,提高农民保护耕地的积极性。稳步推进农村土地管理制度改革,逐步建立农村集体经营性建设用地市场。加强农村宅基地管理,农民住宅要先行安排空闲地,加快旧村和“空心村”改造,鼓励农民向中心村、小城镇聚集。改革完善宅基地审批制度,坚决执行一户一宅政策,严禁城镇居民在农村购置宅基地。强化耕地保护责任制,建立和完善耕地保护数据库,健全国家、省、市、县四级数据库网络传输系统,把保护耕地责任落实到乡镇、村组、农户、地块,做到分工明确、齐抓共管。

  二要进一步加强土地管理,不断提高土地资源利用效率。严格执行《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》,各级政府要制定和重新审视土地利用总体规划,严格控制各类建设用地指标,降低经济增长对土地资源的过度消耗。提高建设用地利用效率,划定城镇建设用地“红线”,限制城镇建设过度扩张,走集约化城镇发展道路。加强土地整治和复垦开发,对全国各类存量复垦土地进行全面调查摸底,充分利用闲置土地,积极复垦旧城区、空闲地、废弃地等。实施差别化的土地利用政策,针对不同产业土地配置效率和不同区域主体功能的差异,明确不同产业用地的先后次序,优先保障战略性新兴产业、服务业等集约化程度高的产业用地,严格限制高耗能、高耗地、高污染产业用地。

  三要积极引导农村土地使用权流转,稳步推进农村土地管理制度改革。农村土地使用权流转是规模经营的前提。农村土地流转必须始终坚持“姓农”,绝不能以流转为名改变土地的农业用途,务必做到土地流转不流失。必须坚持把农民利益放在首位,农村土地流转要按照依法、自愿、有偿的原则,确保农民享有土地流转自主权、流转方式选择权和价格收益谈判权等合法权益。进一步完善农村土地流转新机制,培育和发展各种类型的土地流转服务中介组织,健全评估制度,规范流转手续,形成统一、开放、竞争、有序的土地流转市场。地方政府要有针对性地制定土地流转长远规划,进一步完善土地流转配套政策,加强土地流转过程的规范管理,积极做好土地流转矛盾纠纷调解工作,防止土地流转市场发展的盲目性、自发性和滞后性。

  四要弱化地方政府对“土地财政”的依赖,土地增值收益公平惠及各方。遏制地方政府的“卖地”冲动,将土地收入由原来地方政府自行支配的预算外收入,全部或部分纳入中央统一掌管的预算内国税收入,从根本上弱化地方政府与土地的利益关系。改革和完善土地收益分配制度,进一步加强土地增值税收制度改革,充分发挥土地税收在抑制土地投机、规范房地产市场中的重要作用,提高土地取得和保有成本,逐步把原来一次性收取70年或50年的土地出让金,改为缴纳浮动的土地使用年税制。规范征地程序,明确界定“公益性”用地和“经营性”用地的不同实施办法,公益性征地要严格依照论证、协商、听证、裁决、审批等程序确定,绝大多数居民不同意征地拆迁的不能强征强迁;经营性用地要严格按照市场运行机制操作,让当事人充分享有知情权、参与权和土地增值收益分配权。完善征地补偿机制,积极探索各种补偿方式,按照“先安置、后拆迁”的原则,对被征地拆迁的居民进行妥善安置,解决好他们的就业、住房和社会保障问题,确保其原有生活水平不降低,基本生活长期有保障,维护社会和谐稳定。

  五要加强监督检查,完善土地管理配套措施和体制机制。尽早对《土地管理法》等法律进行相应修改,突出全面性、系统性和可操作性,严格界定“公共利益”征收土地的适用范围,坚决制止滥用征地权。同时加强保护耕地、节约用地的宣传教育,增强全民忧患意识和保护耕地、节约用地的自觉性。加强全国土地监管信息体系建设,综合运用各种技术手段,建立健全土地监管网络信息系统,完善举报奖励机制,对土地状况进行动态监测和全方位管理。加强地方政府土地管理能力建设,健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局,建立健全节约用地的考核制度和激励机制,实行最严格的惩处措施,对违规建高尔夫球场和高级别墅的要严肃查处。大力加强执法监督检查,有关土地管理法规必须严格执行,不得以任何理由变通。建立健全土地和耕地定期检查、动态巡查、不定期抽查责任制,及时发现问题,对重大违法违纪违规行为,要严肃追究党纪政纪和法律责任。

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