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深圳“土改”的探索意义

发布时间:2012年06月02日 12:18 | 进入三农论坛 | 来源:农民日报 | 手机看视频


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  5月25日,深圳市土地管理制度改革综合试点工作正式启动。这个被国土资源部部长徐绍史称为“我国土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉择”的改革,包括8大改革重点和20个改革事项,涉及土地产权、土地使用、土地供应、土地管理及土地交易整个链条,矛头首先对准了“土地确权及违建处理问题”,在探索土地配置市场化、土地利用高效化和土地管理法制化等方面被寄予厚望。这是值得公众关注的可能带动全局改革的大事。

  深圳作为高度城市化地区的典型代表,当前城市管理的人口约1500万,仅拥有陆域面积1991平方公里。一方面以有限的土地承载了大量的人口和经济社会活动,另一方面当前深圳的土地承载接近极限,需要更加珍惜、合理、高效利用土地。深圳经济社会发展转型过程中面临着土地空间不足和存量土地粗放、低效利用同时并存,土地利用方式落后和调控手段匮乏相互制约等方面的问题。

  获国土资源部、广东省政府批准实施的《深圳市土地管理制度改革总体方案》明确规定,以产权明晰、市场配置、节约集约、科学调控为原则,结合深圳高度城市化、土地全部国有、市场发育程度高、拥有经济特区立法权等特点,改革探索,先行先试,建立高度城市化地区土地利用和管理新模式,促进科学合理用地和经济社会全面协调可持续发展。

  目前,其改革的总体思路普遍被解读为,明确权益与二次开发相结合,通过城中村工业用地和原居民宅基地的改造和再开发,实现从集体实际控制土地到国有土地的完全转换。笔者认为,深圳这次土地制度改革的核心,是破解存量建设用地的盘活问题。尤其是盘活原农村集体和村民仍实际占用、并以此获益的大量土地资源,其中就包括当地政府并不承认为“小产权房”,而是“违建”的大批建筑物。

  深圳市土地管理制度改革综合试点工作的意义在于,深圳现在存在的这些问题,也是未来其他许多地区发展必须面对和破解的突出问题。根据国土部369人调研组去年用时一个月对31个省(区、市)179个县市进行的实地调研结果,全国各地土地供需矛盾日益突出,31个省(区、市)都反映计划指标不足,多数反映下达指标只能满足需求的1/3。另一方面,土地不足与土地浪费并存,圈地而不用,土地产出率低。正如国土资源部部长徐绍史所说:“中国当前一些重大经济问题、社会问题,相当一部分都直接或间接与土地管理制度改革有关,中国现行土地管理制度已逼近重大变革临界点。”也正是基于这样的现状,深圳新一轮土地管理制度将是一项“困难多,政策性强,胆子大的改革”。但与全国大多地方不同的是,深圳是一个“离农”、“去农”的特区城市,其借鉴意义或许大打折扣。

  经过1992年、2004年两次农村城市化改造,深圳市原农业户口人员已全部转为城市居民,土地所有权已经实现了从国家所有和农村集体所有的二元结构到国家所有的一元结构的转变。2011年,农业等第一产业在深圳的经济比重中连0.05都达不到,因此在统计数据中显示为零。这一年,深圳农业部门以“深圳没有农民”为由拒绝参加广东省第二届农民运动会,引发社会各界广泛争论。这一年,深圳各区的农业部门在上半年陆续被撤销,深圳市政府年底下发文件正式撤销了深圳市农业和渔业局。截至2012年5月31日上午9时,笔者查阅深圳政府网站,在分类指引栏目下的机构设置子栏目中,仍然能够看到有农业和渔业局,但其网站已经不存在了。

  从管理的角度,可以做到“去农化”,深圳全境的建设用地也在法律上于2004年即宣布为国有,但还有许多细节至今未能厘清。事实上,据知情人士披露,为解决“小产权房”问题,深圳市早在2009年5月,便已制订了《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》,提出要在全市范围内普查违法建筑并进行登记,根据其违法程度的不同,分别采用确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式,分期分批进行处理。但由于细化的违法建筑的处理配套政策久未出台,《决定》没能顺利推进。

  在深圳市土地已经国有化的大背景下,农村城市化历史遗留违法建筑在占地性质方面与“小产权房”显然已存在本质区别。公开数据显示,深圳市原农村集体经济组织共占用约390平方公里土地,约占深圳建设用地的42%,其中仅有95平方公里为合法用地,违法建筑达到37.94万栋,占总建筑面积的49.27%。深圳想真正把这样大范围的建设用地从实质上的二元结构统一为事实上的一元结构,关键问题是将土地收归国有应付出怎样的补偿。

  要有效解决问题,笔者认为必须积极推动原来的村集体和村民自主改造与开发。由于村集体自主改造存在较强的融资约束,要切实加速深圳的土地制度改革,就不仅要全力解决村集体和村民利用既有土地向金融机构贷款并进行滚动开发的问题,而且必须进一步简化村民自主开发改造城市面貌的规划审批程序。只有如此,才能真正实现深圳城市更新和城中村改造的全面推进,并为中国未来的土地制度改革提供更多的经验。

  实际上,这次深圳土地改革方案提及的创新土地资产资本运作机制,完善土地利用和管理模式,或许是深圳此次土改尝试中最为大胆的探索。这使得此前颇有争议的土地资本化、证券化问题正式进入探索实践阶段。深圳能否通过土地管理制度改革成为部、省、市协调推进的一个改革范本,成为土地管理制度理论的先行者、实践经验的开拓者和制度供给的开拓者,还有待通过完善不同方式的土地利用机制,更多挖掘土地收益价值。这也正符合“市场配置、节约集约”为原则的深圳土地改革题中之义。

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