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资源增长 农民增收 林区和谐

发布时间:2012年07月17日 10:55 | 进入三农论坛 | 来源:农民日报 | 手机看视频


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  2003年,我国开始在福建、江西等省试点实施集体林权制度改革,并在2008年推向全国,这是一场具有等同于上个世纪80年代实施的耕地承包制改革意义的重大农村制度变革。

  为了准确反映改革全貌,客观评价改革效果,2009年,华中师范大学中国农村林业改革发展研究基地承担了国家社科基金重大项目“中国集体林权制度改革”课题研究。2009年至2011年,项目首席专家华中师范大学中国农村研究院贺东航教授和项目主要合作者厦门大学公共事务学院朱冬亮教授分别组成两个专题调查组,以林改政策的村庄实践为考察重点,连续3年开展“中国林改村跟踪观察项目”调研活动,获取了200多万字的一手研究资料。现将调查成果总报告汇报如下。

  集体林权制度改革实施的整体情况

  主体改革实施情况调查显示,样本村集体林改基本完成了明细产权、承包到户的改革任务。在这次改革中,林农是林改的决策主体。

  村民是林改的决策主体,对林改政策满意度高。调查显示,118个村中,有101个村庄,也就是85.6%的样本农户表示林改方案经由村民代表大会2/3以上成员或2/3以上村民代表同意。91.2%的样本农户对本村的林改方案表示满意,这说明集体林改方案合法依规,符合实际,政策本身也较好地得到贯彻执行。

  近九成五的集体林地通过各种方式确权到户,近七成农户拿到林权证。村级跟踪观察显示,样本村集体林地面积的94.7%已经确权到户(包括“期货均山”),其中61.8%的承包林地是在“林业三定”基础上重新勘界并登记发证,17.1%的承包林地把原来由集体经营的山在此次林改中“分山到户”,13.2%的承包林地是以均股的方式到户,2.6%的承包林地是以“期货均山”的确权方式到户。

  村级抽样调查结果显示:67.0%的农户已经拿到林权证。确权发证存在明显的区域差异。西南地区林权证到户率较高,达到84.5%;华北和华中地区林权证到户率均超过60%,华东地区到户率高达70%;而华南地区到户率较低(海南省除外),为43.8%。

  深化改革政策实施情况下面介绍一下从主体改革进入深化改革阶段,各种配套政策在农户中实施的情况。

  林权抵押贷款和融资渠道。跟踪观察表明,四分之一的村庄开展抵押贷款,农户贷款额度为2~10万元。2010年,25个样本村的农户申请办理过抵押贷款,平均每村4.6%的农户(主要是集中在浙江省、云南省、江西省和福建省的受调查农户)申请到林权抵押贷款。跟踪观察显示,在被调查的118个村中,有5个村设立了民间贷款担保组织(主要是林业专业合作社或者村集体)。跟踪观察显示,45.6%的样本户借款需求十分强烈。在调查的74个样本县(市)中,小额林权抵押贷款进展最好的是浙江省庆元县,该县户均贷款为7.2万元。

  森林保险参保率和保险费率。跟踪观察显示,3.1%的农户参加了森林保险,农户缴纳保费为0.5元/亩至1.6元/亩之间,平均保费为每亩0.72元,理赔标准每亩最高不超过500元。另外,跟踪观察还显示,四成以上的农户希望参加森林综合险。

  林农组织化程度。跟踪观察表明,林业合作组织快速发展,已有7.2%的样本农户加入林业合作组织,包括农民林业专业合作社、家庭合作林场、股份制林场等林业合作组织。在省份调查中,浙江省农户的入社率最高,该省几乎所有的样本村都成立了合作社,并且有35%的受访农户参加了各种形式的林业合作组织,其中林地经营股份合作组织最受欢迎,占入社样本量的29.1%,森林防护专业合作组织和经济林销售合作组织分别占26.0%和21.7%,约9.2%加入采伐专业合作社等。

  集体林权制度改革的整体绩效评估

  项目组的跟踪观察研究结果表明,村本村的林改基本完成了明晰产权、承包到户的改革任务,各项强林惠林政策正在逐步落实,改革正在深化,“资源增长、农民增收、林区和谐”的改革目标正在逐步实现。主要表现在以下几个方面:

  林业资源增长营林面积增加,森林抚育得到加强。跟踪观察显示,林改后,样本户营造林面积大幅度增加。其中,样本农户累计荒山荒地造林1.34万亩,累计人工迹地更新0.25万亩,累计低产低效林改造0.47万亩,分别比林改前增加了0.12万亩、0.05万亩和0.19万亩。跟踪观察显示,有35.7%的村已经无空余林地可造林,其中福建省监测的几乎所有样本村都已经无空余林地可造林。目前,尚有空余荒地造林的主要集中改革起步较晚的农村以及西北等一些立地条件相对较差的村庄。

  营林投入翻一番,吸纳劳动力特征明显。跟踪观察显示,2011年,样本农户营林生产总投入为1323.75万元,比林改前增长了1倍以上。跟踪观察显示,2011年,1050个样本农户中有572户农户表示投入了资金,比重为54.5%。调查还表明,11.0%的样本农户在林改后利用银行贷款或者民间借贷资金进行造林,估算共投入造林资金达368万元,户均投入3.2万元。

  近三年来,农户平均林业劳务投入达64.81天。跟踪观察显示,近三年来,农户平均林业劳务投入达64.81天,说明林业发展使农村富余劳动力就地转移的机会大大增加,农村“绿色就业”比例上升。以当前8379万户林农测算,按照平均每天劳务价值80元计算,则农户三年来投入的劳务价值达4334.34亿元。在有资金投入的农户中,又有22.1%的农户在造林、砍伐等环节雇佣其他人,平均每户年雇佣劳动者累计12人次左右。

  农民增收跟踪观察结果显示,近七成样本农户林业收入为1500元~2500元,占家庭纯收入的5%~10%。2011年,67%样本户的林业收入约占家庭纯收入的5%-10%,约为1500~2500元,人均值为450.5元。农户林业收入主要来源于经营毛竹林、果林和林下经济。

  林区和谐八成多农户参与林改决策。跟踪观察显示,样本村中86.2%的农户通过投票(包括委托投票)、竞选,83.2%的农户到场监督等方式参与到林改政策的决策过程或村财二次分配的过程中。在推进林改进程中,村干部与普通农民一起参与林改,威信得以提高。以福建省为例,2006年和2009年两次全省换届,曾经推动过林改的村“两委”连任比例高达75%,两次村换届选举样本户投票率均达到95%以上。

  林权纠纷调处率高,乡村治理结构的改善。跟踪观察显示,样本农户涉及的林权纠纷共调处82起,调处率为约为69%。从林权纠纷调处的方式看,由村两委调解的纠纷占51.3%,林业站或乡镇政府调解的纠纷占27.3%,农民私下自己调解的纠纷占20.2%,法院等其他机构调解的占1.2%。调查结果表明,有一半的林权纠纷是通过村两委来进行调解的,这说明村两委在帮助农民调解林权纠纷中发挥重要作用。

  集体林权制度改革中存在的主要问题及对策建议

  任何的改革都是利益的调整,因此都不可能是一帆风顺的,集体林权制度改革也不例外。虽然和耕地相比,集体林地的产权制度安排基本相同,改革的设计和路径也大致相似,但是由于林地的利用涉及到经济、社会、生态效益的平衡,因此就注定了集体林权制度改革要历经更多的困难和曲折。在集体林权制度改革实施过程中,也就不可避免地会出现一些问题。

  项目组的调查研究表明,当前集体林权制度改革过程中,主要存在的问题有:一些历史遗留的林地产权纠纷难以有效调处;林地分散经营和规模经营的矛盾;林地流转过程中导致少部分林农失山失地;林地利用中生态效益与经济效益存在一定程度的矛盾冲突;有的地方的配套支持制度改革难以推进;林业管理体制改革滞后;林业公共服务支持力度不足等。针对这些问题,项目组提出一些对策建议,供有关部门决策参考:

  建立综合调处机制,解决历史遗留林权纠纷问题这类问题往往涉及到跨区域、跨部门、跨领域的协调问题,必须建立综合协调机制,才有可能有效妥善调处。

  建立农民、集体、外来投资者、国家等多方的利益共享与多赢机制所谓“十年树木”,事实证明,发展林业,需要大量的资本和人力投入,并且需经过长期时间才能见效。单靠分散的农民自身投入,效果并不明显,为此,必须引入外部资本,提高农民的合作组织经营程度,在目前现有的分散经营的基础上实现规模经营,才能更好地发挥林地的经营效益。

  进一步加大国家惠林强林政策支持力度包括逐步建立健全国家对林业的公共财政支持力度,大力推进林业金融保险体制机制改革,逐步实现农民承包林地林木资源的资产化,加大生态公益林补偿力度、加快林业科技的发展等,为农民集体林地经营创造一个更好的政策氛围。

  进一步推进林业管理体制改革针对当前的集体林权制度改革的形势发展需要,转变林业部门特别是基层林业管理部门的管理和服务职能,建立服务化、市场化、科技化的林业管理体制,最终是让广大农民在就近的乡(镇)林业管理站就能得到基本的林业公共政策服务。

  要妥善解决这些改革中出现的问题,只有通过继续改革。实际上,要让集体林权制度改革发挥其制度变革效力,除了要国家林业局等职能部门努力之外,也要金融保险、财政等其他部门的通力合作与支持,更要地方政府的密切重视与配合,这样才能为集体林权制度改革创造一个良好的外部环境。也只有这样,才能更好地调动农民承包、经营以及管护林地的积极性,同时也让社会各界来更好地关心和支持集体林权制度改革。

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