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充分调动和保护粮食主产区生产积极性

发布时间:2012年10月16日 15:40 | 进入三农论坛 | 来源:农民日报 | 手机看视频


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  粮食主产区是中国农业和农村经济发展的重点地区,是我国粮食生产及商品粮供给的核心地区,肩负着保障国家粮食安全的重大责任,在我国农业和整个国民经济发展中发挥了重要作用,做出了历史性的贡献。重视研究粮食主产区利益补偿问题对于提高农民和地区的种粮积极性,提高粮食的综合生产能力,保障粮食安全具有重要的现实意义。

  粮食主产区的特征及粮食主产区利益补偿的界定

  依据《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》,选择河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南7个北方粮食主产区和江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川6个南方主产区作为研究范围。

  粮食主产区具有自然环境优势良好、粮食生产资源优势突出、农业科技优势明显、粮食生产经验丰富、粮食产业发展空间广阔等特征。

  我国现行的粮食主产区利益补偿体系主要包括三个方面:对粮食主产区生产者的补贴、对粮食主产区地区的补贴以及产销区间的利益协调机制。

  对粮食主产区生产者的补贴主要包括粮食直接补贴、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴为内容的“四补贴”政策以及最低收购价和临时收储政策;对粮食生产地区的补贴主要指国家财政对产粮大县的奖励政策;粮食主产区与主销区间的产销利益协调机制是指国家鼓励粮食主产区到主销区建立粮食销售基地、发展粮食加工,也鼓励粮食销区到粮食主产区建立粮食生产基地、兴建粮食仓储设施等。

  粮食主产区的利益补偿现状及存在的问题

  经过几年的不断发展完善,我国粮食补贴政策初步形成了以粮食直接补贴和农资综合直接补贴为主要内容的综合性收入补贴、以良种补贴和农机具购置补贴为主要内容的专项性生产补贴和最低价收购政策与临时收储政策相结合的粮食补贴政策体系,这对增加农民收入,提高农民积极性,发展粮食生产,保障粮食安全起到了重要作用,在实施过程中也存在着一定的问题:对粮食生产者的补贴政策中,一是受益对象不够明确,以计税面积和计税常产为补贴依据简化了补贴程序,变“粮补”为“地补”,从而出现受补的农民不种粮而种粮的农民没补贴的情况。

  二是粮食补贴激励效果不显著,由于中国土地经营的细碎化使得撒胡椒面式的粮食补贴政策对于农民收入并无太大影响,无法解决农民收入稳定问题,加之农业生产资料价格的快速上涨,抵消了粮食补贴政策给农民带来的部分收益,使得补贴激励效果并不显著。

  三是地区间的补贴标准不一致,现行的粮食直接补贴政策在补贴方式、补贴标准上并没有全国统一的模式,区域间补贴标准畸高畸低,由于主销区政府财力充足,给予农民的粮食直接补贴标准往往要比主产区高出数倍,而粮食主产区的粮食直接补贴资金规模仍然很小,这既违背了产业发展比较优势原则,也增大了国家粮食安全成本,损害了主产区农民的利益。

  四是不注重粮食生态安全,现行的补贴项目忽略了对农地的可持续利用和生态保护,使得粮食主产区的的地区土壤肥力在下降,各地相当普遍地存在着种地与养地的矛盾。

  五是粮食补贴成本较高,由于发放标准的不统一和发放程序的复杂性导致了较高的发放成本,同时实行最低收购价政策、临时收储政策等产生的相关成本均由中央财政负担,中央财政为此承担了巨额成本。

  中央财政对产粮大县奖励政策不仅促进了地方政府发展粮食生产的积极性,同时也有效地缓解了县乡的财政困难,促进了农业基础设施的建设和农村公共事业的改善,但是产粮大县多为吃财政饭,支持扩大再生产的能力差,更谈不上增加对城镇建设的投入,基础设施建设欠账甚多。对产粮大县的奖励多用于弥补财政欠账,用于基础设施建设和公共事业改善等支持再生产的资金比例很低,从这个意义上讲,并未完全实现财政奖励的初衷。

  粮食主产区与主销区间的产销利益协调机制有利于充分发挥粮食产销区各自比较优势,协调粮食产销合作关系,对于保障粮食主产区的粮食生产,发展主产区的粮食加工业也起到了重要作用。但这种产销协调机制尚未完善,行政色彩较强,缺乏对粮食加工企业的引导机制,产销区间的利益联结机制并不稳定,同时这种协作关系更多集中在销售领域,销区对产区粮食生产支持力度不够。

  完善粮食主产区利益补偿体系的政策建议

  (一)建立粮食主产区粮食补贴的长效机制

  一是粮食补贴政策应逐步与“WTO”规则接轨,实现由“黄箱”政策向“绿箱”政策转变。价格支持属于WTO所限制的“黄箱”补贴措施,直接补贴(脱钩支付)是WTO所支持的“绿箱”补贴措施。应该履行对WTO的承诺,逐步减少容易对粮食生产和贸易产生扭曲作用的价格支持措施。直接补贴(脱钩支付)将是我国粮食生产补贴政策的发展方向。

  二是构建粮食主产区粮食补贴资金科学化、制度化的动态变动机制。建立直补总额同国家财政收入总额互动增长,直补水平同农资价格协调联动的机制,形成合理的农业生产资料补贴体系,维护农资价格的基本稳定。

  三是发挥粮食补贴政策与其他农业支持政策的配合作用。应充分发挥粮食储备补贴、最低收购价政策和粮食直接补贴等政策的合力作用,为实现粮食安全和农民增收提供共同的支持作用。

  四是增加粮食生产生态保护的补贴政策。建议采取发达国家普遍实行的有关保护粮食生产生态安全的措施,比如实行土地休耕补贴,保护土地肥力、增加科技投入、实行测土施肥,提高肥料的利用效率等。

  五是粮食补贴向粮食主产区或种粮大户倾斜,如对达到一定规模的种粮大户按实际面积给予一定的补贴,对农民使用先进的生产耕种方式给予补贴;将现行粮食政策由“普惠制”转变为面向粮食种植大户的“专惠制”,并同时对种粮农户实行粮食最低收购价政策保护。

  (二)完善对主产区的奖补机制,逐渐扭转“产粮大县,财政穷县”的现象

  首先在不断扩大产粮大县奖励规模的基础上,优化财政奖补支出的结构,引导资金优先投向农业基础设施建设、农村公共事业改善、粮食标准化和产业化的发展等领域;其次是利用工业和农业之间比较效益的差异,以及二者之间碳排量的不同,在工业发达省份和企业与粮食生产大县和农民之间建立起一个碳交易平台,根据工业用地不断扩充的面积和购买商品粮的数量在交易平台上向产粮大县购买所需的碳排量指标;最后,国家可以通过政策性金融机构和国有商业银行,提高对产粮大县县域经济发展中企业和个人的信贷支持。

  (三)逐步探索国家主导下的产销利益协调机制

  建立产销区之间的粮食直补资金转移机制,销区直补资金向产区转移的主要途径是建立合理的财政转移支付制度,包括中央与地方之间的纵向转移支付制度及产区与销区之间的横向转移支付制度。可尝试把我国的粮食直补资金从现行的粮食风险基金中分离出来,建立单独的粮食直补基金或粮食安全基金,吸纳销区向中央财政缴纳的直补资金,然后由中央财政转移到产区财政,最终补贴到产区农民手中。

  (作者单位:中国农业大学经济管理学院)

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